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Dic 2011 26

2011: La locomotora minera sigue pujante, pero el gobierno perdió el año

La minería y el ambiente fueron los antagonistas de una mala película, cuyo nudo central armó el gobierno con su debilidad ante esa industria desbordada y las comunidades indignadas que le exigen respetar lo elemental: acceso al agua, protección de los páramos y el pago “sin irregularidades” de impuestos y regalías.

Por Álvaro Pardo, analista de www.razonpublica.com

Un balance inicial

El avance de la locomotora minera durante el 2011 puso al descubierto la complejidad de esta industria, agravada por la tardanza en fortalecer las instituciones del sector, por la presencia de poderosos grupos ilegales extrayendo oro y las millonarias exenciones tributarias a las compañías mineras.

Ninguna otra locomotora fue materia de tanta controversia, aunque se debe reconocer que se trató de un fenómeno generalizado en América Latina: movilizaciones sociales (Perú y Bolivia), disputas entre gobiernos y multinacionales mineras (Chile), estatizaciones (Venezuela), mayores exigencias ambientales e impositivas (Argentina, Perú y Chile) y explosión de la minería ilegal (Perú y Ecuador).

Las variables que responden a factores externos -la inversión extranjera, la producción y las exportaciones- se ajustaron a los pronósticos oficiales y sobre ellas no hay mucho que decir. Pero otros temas claves quedaron aplazados para 2012, como decir: (a) la nueva institucionalidad del sector; (b) sacar el registro minero del hueco negro donde se encuentra; (c) asumir el control y la fiscalización de esta actividad; (d) la nueva reforma del Código Minero; (e) el documento CONPES contra la extracción ilícita de minerales; (f) una mejor coordinación con las autoridades ambientales y (g) el trámite de una reforma tributaria estructural.

La locomotora minera avanzó por entre una fuerte controversia sobre la titulación en zonas de protección ambiental, la inconformidad social (unas cincuenta movilizaciones anti-mineras a lo largo del año), reclamos por los excesivos beneficios tributarios y no tributarios, y denuncias por irregularidades en el pago de impuestos.

Se destaca la aprobación del nuevo Sistema General de Regalías, un esquema que permitirá distribuir en forma más equitativa el fruto de la explotación de nuestros Recursos Naturales No Renovables (RNNR) aunque la atomización de estos recursos hará más difícil su control y seguimiento, y la repetición de los errores del Fondo Nacional de Regalías – sobre todo en cuanto a regalías directas y fondos regionales – le restará eficacia a la inversión.

Paraíso para grandes compañías

Este año se hizo evidente el gran costo fiscal que conllevó el programa de confianza inversionista del gobierno anterior, y lo poco que avanzó el nuevo gobierno en cerrar los boquetes en regalías e impuestos que el país debería recibir por la explotación de sus RNNR.

El ministerio de Hacienda llamó la atención sobre el exceso de exenciones incluidas en el Estatuto Tributario [1], mientras Guillermo Rudas encontró que las exenciones representaron al menos 49 por ciento de lo que estas empresas pagaron por impuestos en el 2009 [2]. Por su parte la Contraloría General (CGR) concluyó que desde el 2004 las deducciones tributarias para la minería han venido aumentando de manera notoria y anotó que para el caso del carbón, estas deducciones incluso superaron el valor de los impuestos en el 2007 [3].

Se trata entonces de una tendencia persistente, asociada con la estrategia de confianza inversionista y reforzada mediante otros beneficios del régimen aduanero y los subsidios directos a los combustibles para beneficio de las grandes mineras ubicadas en las zonas de frontera. Todo esto en medio de una bonanza de precios que ha multiplicado los ingresos y las utilidades de la industria minera.

Y con el añadido de malabarismos para minimizar sus aportes al fisco nacional, por ejemplo el de importar maquinaria de contrabando para incluirla entre sus activos y aplicarle dos beneficios simultáneos: deducción del 30 o 40 por ciento por compra de activos fijos y depreciación en línea recta [4].

Estas y otras acciones fueron denunciadas por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), Juan Ricardo Ortega, ante el silencio de las grandes compañías mineras y sus gremios [5]. Provisto de gran valor civil, este funcionario no se quedó en las denuncias y procedió a tomar las oficinas de Pacific Rubiales, la segunda petrolera del país.

Como también hay que aplaudir la decisión del gobierno Santos de desmontar el beneficio más oneroso para el fisco nacional, la deducción del 30 por ciento por compra de activos fijos, aunque mantuvo otros beneficios al aplazar para el 2012 la reforma tributaria estructural.

Regalías

Los porcentajes de las regalías no reflejan el valor estratégico de los minerales y metales, están entre las más bajas de América Latina, y se liquidan sobre los montos de producción que las compañías buenamente reportan, pues el Estado no tiene medios para fiscalizar la extracción de sus propios RNNR. Tampoco tiene modo de verificar el pago del canon superficiario, pues los montos recaudados no guardan relación con las áreas tituladas.

La CGR señaló también que algunas empresas están descontando las regalías de su base gravable, echando mano a una interpretación según la cual éstas constituyen un costo y no una contraprestación, como señala la Constitución colombiana. Esto significa que el Estado recibe unas regalías como contraprestación por sus RNNR pero devuelve esos mismos recursos por la vía de descuentos tributarios. Y así entonces: ¿qué nos queda?

Esta situación, por lo demás, contrasta con el reclamo de las mineras ante el ya dicho desmonte de la deducción por compra de activos fijos y del subsidio a los combustibles, para no mencionar su exigencia de nuevos beneficios.

Nueva institucionalidad minera

Las crisis de la institucionalidad minera detonó a comienzo de año y a raíz tanto de (a) los accidentes mortales por desconocimiento de la seguridad industrial en las minas, como de (b) el modo indiscriminado como el Instituto Colombiano de Geología y Minería (antes Ingeominas, hoy Servicio Geológico Colombiano) seguía entregando títulos en zonas de gran fragilidad ambiental.

Bajo el ministro Rodado, el gobierno perdió tiempo precioso para crear una institucionalidad robusta y eficiente, mejorar la coordinación con la autoridad ambiental y preparar la nueva reforma al Código Minero una vez que la Corte declaró inexequible la anterior reforma y señaló un plazo de dos años para reintentarla. La designación de Mauricio Cárdenas aporta un nuevo aire al manejo de esta cartera. Sus anuncios permiten avizorar el fortalecimiento de la institucionalidad, aunque descartan la posibilidad de un cambio en el modelo minero, que de por sí nos ha traído tantos males.

Ese modelo, expresado en la Ley 685 de 2001, minimiza el papel del Estado; establece un régimen particular para la minería, desconociendo la transversalidad de la Ley 99 de 1993; consagra el principio de “primero en el tiempo, primero en el derecho” y la continuidad de la actual “orgía extractiva”; entrega los RNNR a cualquier empresa o persona sin mayores requisitos, y no cumple el deber de planear y racionalizar el uso y aprovechamiento de los RNNR, como establece la Carta Política.

La crisis de la institucionalidad obligó al Ministerio de Minas a suspender términos por un año, e Ingeominas se ha dedicado a estudiar y responder las más de 15.000 solicitudes de contratos de concesión, licencias temporales y solicitudes de legalización que reposan en sus archivos, muchas de ellas ubicadas en zonas de protección ambiental. Ahora el ministro Cárdenas habla de licitar las áreas mineras más promisorias, lo cual es un buen intento de eliminar el principio “primero en el tiempo, primero en el derecho”; sin embargo no pasan de 15 las “áreas más promisorias”, y las demás tendrán que ser concesionadas según la Ley 685 de 2001.

También habló el ministro Cárdenas de exigir capacidad económica a las nuevas empresas o personas que soliciten títulos mineros, pero eso no es suficiente. Habría que exigir que hicieran públicas sus hojas de vida para garantizar que no estén involucrados en violación de derechos humanos o en prácticas ambientales desastrosas en otros países, y para evitar que dudosos puedan hacerse al patrimonio natural de los colombianos.

Recientemente fueron divulgados los decretos que permitirán establecer la nueva institucionalidad: la creación del Viceministerio de Minas y de la Agencia Nacional de Minerales, además de concentrar a Ingeominas en lo que sabe hacer. Es una buena noticia pero quedan por verse que no caigan en manos de los mismos personajes que manejaron el sector en los últimos años y sobretodo cómo llegarán esas instituciones a todos los rincones del país, en especial allí donde es muy alta la ilegalidad.

Legalización minera

Desde que entró en vigor la Ley 141 de 1994 se han presentado 6.461 solicitudes de legalización (aunque es posible que algunos aspirantes hayan repetido sus solicitudes); pero apenas el 3,5 por ciento de ellas culminó en la expedición de un título minero [6]. La inversión del Estado en los programas de legalización alcanza los 15.000 millones de pesos.

Estos programas se inspiran en el asistencialismo estatal y no implican mayores exigencias para el solicitante, por lo cual su fracaso es evidente. Más aun: muchos operativos para cerrar este tipo de minas, sobre todo por inseguridad o contaminación ambiental, quedan burlados tras la presentación de la solicitud de legalización. De este modo el anuncio de Cárdenas de “bajarle la caña” a los mineros que desean legalizarse desconoce el fracaso reiterado de este programa a lo largo de tres décadas. Urge por eso replantear el enfoque y poco o nada se avanzó en el año que termina.

Auge de la minería ilegal

En su Informe del Estado de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente 2010 – 2011, la CGR señala que en el país existen 9.420 explotaciones ilícitas de minerales, cifra que supera los 9.011 títulos inscritos en el Registro Nacional Minero [7].

La ilegalidad supera la legalidad en materia minera y se explica por el auge de los precios, especialmente el del oro; por la débil o inexistente presencia del Estado en algunas regiones; por la descoordinación entre las autoridades mineras y las ambientales; por la confusión o la ignorancia de las normas entre otras entidades públicas; y por corrupción oficial.

Existe gran confusión sobre las modalidades de minería que ampara el Código de Minas: la pequeña minería de hecho que dio origen a otra de mayor escala y que utiliza medios mecanizados; pero todavía, la extracción ilícita de minerales por parte de organizaciones armadas que encontraron en el oro una manera nueva de financiarse para enfrentar al Estado y agudizar el conflicto interno.

Cinco operativos contra la extracción ilícita a gran escala durante el 2011 no son suficientes para eliminar un flagelo que adquirió proporciones desmesuradas y requiere de la acción integral del Estado. Más allá del régimen sancionatorio ambiental, las autoridades no tienen los medios jurídicos para contener este delito y el documento CONPES contra la extracción ilícita no ha sido aprobado.

Los primeros comentarios del ministro Cárdenas en el sentido de dar a los mineros ilegales el mismo tratamiento que a los narcotraficantes – obedeciendo una caracterización simplista e interesada del gremio de la Minería a Gran Escala – generó una oleada de inconformidad y amenazas de paro como en Caucasia, Antioquia. El asunto es más complejo y es uno de los mayores retos de la autoridad minera.

Minería y Medio Ambiente: ¿conflicto inevitable?

La defensa del agua, de los bosques y en general de la biodiversidad constituyó durante el 2011 una importante fuente de conflictos entre las comunidades y los proyectos mineros. En este año se registraron no menos de 50 movilizaciones contra la minería, muchas de ellas impulsadas por organizaciones sociales que han ido consolidando una agenda de defensa de sus recursos naturales.

La Audiencia Pública realizada en Bucaramanga en contra del proyecto de Greystar en el páramo de Santurbán marcó el inició de dichas expresiones contra proyectos que, aunque de interés nacional, no prosperan por falta de la licencia social y ambiental. Otras organizaciones que se movilizan en contra del proyecto La Colosa en Tolima, en Marmato, o por el desvío del río Ranchería en la Guajira, siguen el ejemplo de Bucaramanga.

Durante 2011 se destacó la dificultad del Ministerio de Minas y Energía para dialogar y coordinar con el Ministerio de Ambientes, Vivienda y Desarrollo Territorial, y para destrabar procesos que permitan extraer los RNNR en condiciones de sostenibilidad.

La creación del nuevo ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las primeras declaraciones de los ministros Frank Pearl y Mauricio Cárdenas han despertado expectativas favorables para enderezar la locomotora minera, pero hay hechos que siguen sin resolverse por falta de decisión, como los títulos en zonas de alta fragilidad ambiental y el alto volumen de solicitudes de contratos de concesión en estas mismas áreas.

En el sector privado se observa la dificultad de las empresas y sus gremios para entender y reaccionar ante las nuevas exigencias ambientales de la sociedad. Por el contrario y de manera equivocada, insisten en mantener un divorcio entre su discurso público y su quehacer diario. A las empresas corresponde poner la casa en orden, y así lo han entendido gremios, como Asogravas [8], y de alguna forma Fenalcarbón Boyacá y Cundinamarca, que han dado un paso importante en el sentido de incorporar el tema ambiental en las agendas con sus afiliados.

* Director de Colombia Punto Medio
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Tags: Código Minero Minería Sector Minero–Energético Boom minero Mineria Política minera Razonpublica.com Www.razonpublica.com Álvaro Pardo

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